Greenpeace Magazin Ausgabe 1.98

WTO Richter ohne Moral

Mit ihren Schiedssprüchen räumt die Welthandelsorganisation WTO alles aus dem Weg, was den freien Welthandel behindern könnte. Umwelt- und Verbraucherschutz bleiben auf der Strecke. Ein Report von Olaf Preuß

Seit einigen Monaten geht der Bonner Ministerialbeamte Kilian Delbrück einer geheimnisvollen Tätigkeit nach – er überwacht den freien Welthandel. Hauptamtlich arbeitet Delbrück als Regierungsdirektor im Bundesumweltministerium. Vergangenes Jahr berief ihn die Welthandelsorganisation (WTO) in eines ihrer Schiedsgerichte. Seither reist er gelegentlich ins WTO-Hauptquartier an den Genfer See. Dort studiert er kiloweise staatliche Akten und Geschäftsunterlagen US-amerikanischer und asiatischer Unternehmen. Papiere, so geheim, daß er dazu nicht den kleinsten Kommentar abgeben darf – „wegen der Schweigepflicht. Ich bitte um Verständnis“.

Bis Ende März soll der Deutsche gemeinsam mit zwei Experten aus Brasilien und Großbritannien einen Handelsstreit schlichten, den Indien, Malaysia, Pakistan und Thailand gegen die USA angestrengt haben. Es geht um die Frage, ob die USA den Import von Shrimps aus diesen Ländern verbieten dürfen. Die Shrimps werden mit Netzen gefangen, in denen auch Seeschildkröten verenden. In den USA sind solche Netze verboten, um die Schildkröten zu schützen. Die asiatischen Staaten werten die Einfuhrbeschränkungen der Amerikaner als „grünen Protektionismus“ – Umweltschutz als Vorwand zur Abschottung des eigenen Marktes. „Ein Paradebeispiel“, sagt Ana Toni, WTO-Expertin bei Greenpeace Deutschland, „Staaten prangern Umweltschutz-Bestimmungen eines anderen Staates als Handelshemmnis an und versuchen, sie mit Hilfe der WTO-Regeln zu kippen.“ Gespannt warten Umweltschützer weltweit auf den Schiedsspruch im Shrimps-Streit. Doch die WTO-Schlichter schweigen eisern wie das Kardinalskollegium vor der Papstwahl.

Nicht nur in diesem Fall. Die Schiedsgerichte der WTO – derzeit liegen dort rund 20 Streitfälle zur Schlichtung – arbeiten stets unter Ausschluß der Öffentlichkeit. Außer den Streitparteien und einigen WTO-Mitarbeitern weiß niemand, auf welcher Datengrundlage die Experten urteilen. Gerade die Schiedsverfahren mit ihren verbindlichen Entscheidungen aber begründen die einzigartige Stellung der WTO – spätestens der Spruch der zweiten Instanz ist quasi Gesetz. Der Umwelt hat solche Machtfülle bislang offenbar nicht gutgetan. In allen Konflikten zwischen Umwelt und Handel, mit denen die WTO befaßt war, entschieden „ausschließlich reine Marktideologen ausschließlich in geheimen Zirkeln ausschließlich gegen die Umwelt“, so der Präsident des „Wuppertal Instituts für Klima, Umwelt, Energie“, Ernst Ulrich von Weizsäcker.

Dabei sind die Schiedsgerichte im Prinzip eine gute Sache. Was früher zu einem Handelskrieg eskalierte, legen diese Gremien auf friedlichem Wege bei. Das Problem sind die Regeln, nach denen entschieden wird. Sie sind allein darauf ausgerichtet, eine Welt ohne Grenzen für Handel und Investitionen zu schaffen. „Die Moral der WTO ist es, jede Moral abzulehnen“, sagt Ernst Ulrich von Weizsäcker. Im Namen des freien Welthandels würden nicht nur Importverbote, Schutzzölle oder ungleiche Produktsteuern als Handelshemmnis eingestuft, sondern auch nationale und internationale Regeln für den Umwelt- und Verbraucherschutz. Jüngstes Beispiel: Dieser Tage entscheidet ein WTO-Schiedsgericht in zweiter Instanz voraussichtlich, das EU-Importverbot für hormonbehandeltes Mastfleisch sei nicht vereinbar mit dem Freihandel. „Wir brauchen in Deutschland dringend eine Diskussion über den Mechanismus der WTO“, sagt Rainer Engels von der Nord-Süd-Initiative „Germanwatch“, „denn irgendwann wird es dort auch um Fragen wie die Gentechnologie gehen, ohne daß die Öffentlichkeit davon Notiz nimmt.“

Aber auch längst nicht alle Regierungen wissen, was sich hinter den Kulissen der WTO so alles tut. Formal sind die Mitglieder zwar gleichgestellt, eine Klage Sierra Leones würde nicht anders behandelt als eine der USA. Tatsächlich aber kann sich ein Staat wie Sierra Leone – das zeigte eine Untersuchung eines britischen Europaabgeordneten – keinen festen Regierungsvertreter bei der WTO leisten. Ganz zu schweigen von der Teilnahme an jährlich Hunderten Ausschußsitzungen und informellen Runden. In diesen Zirkeln werden Zweckbündnisse geschmiedet und Absprachen getroffen, ohne die kein Land seine Handelsinteressen wahren kann. Martin Khor, Direktor des „Third World Network“ im malaysischen Penang, sieht deshalb in einer Stärkung des WTO-Regimes eine Gefahr vor allem für die Schwellen- und Entwicklungsländer.

Die Globalisierung im Gefolge eines liberalisierten Welthandels eröffne allen Ländern Chancen und Möglichkeiten, neue Arbeitsplätze zu schaffen, wirbt hingegen WTO-Generalsekretär Renato Ruggiero. Die Verabredung eindeutiger Handelsregeln und ihre politisch neutrale Überwachung soll die oft willkürliche Handelsmacht großer Industriestaaten brechen. Mehr Wohlstand weltweit, so die Philosophie der Freihändler, fördere letzten Endes auch den globalen Umwelt- und Verbraucherschutz.

Umwelt- und Verbraucherschützer sehen das weniger optimistisch. Besonders bitter stimmt sie die Tatsache, daß das Vorsorgeprinzip bei Handelskonflikten vor der WTO nichts gilt. Die Beweislast liegt in den Schiedsverfahren bei der oder den Beklagten, nicht umgekehrt, wie etwa in einem deutschen Strafprozeß. Zum Schutz der Verbraucher hatte die Europäische Gemeinschaft 1989 ein Importverbot gegen hormonbehandeltes Fleisch erlassen. Die Hormone, beispielsweise Östrogen, stehen im Verdacht, Krebs zu verursachen. Wissenschaftlich lassen sich aber weder die Gefährlichkeit noch die Harmlosigkeit solcher Wachstumsmittel eindeutig belegen. Die WTO-Regeln sehen vor, daß in einem solchen Fall die Freiheit des Handels Vorrang vor gesundheitlichen Bedenken hat. „Auf diese Weise wird der nationale Verbraucherschutz ausgehöhlt“, sagt Rainer Engels. „Sobald das Importverbot fällt, werden auch die europäischen Züchter auf Gleichbehandlung drängen und die Freigabe der beklagten Hormone für ihren Mastbetrieb fordern. Damit ist alles hinfällig, was seit den 80er Jahren auf diesem Gebiet erreicht wurde.“

Die Beweislast bei Schlichtungsverfahren sollte umgekehrt werden, fordert der Politologe Carsten Helm vom „Potsdam Institut für Klimafolgenforschung“. Jene Partei, die Maßnahmen zum Umwelt- oder Verbraucherschutz als Handelshemmnis angreift, müßte dann nachweisen, daß diese Einschränkung gegen die WTO-Regeln verstoße. „Ähnlich dem Grundsatz ’Im Zweifel für den Angeklagten‘ würde so in Zweifelsfällen eher zugunsten der Umwelt oder des Verbraucherschutzes entschieden.“

Viele Kritiker hegen ohnehin den Verdacht, die Arbeit der WTO spiele hauptsächlich den Interessen weltweit operierender Konzerne in die Hände. Die erstinstanzliche Niederlage der Europäischen Union im Hormonfleisch-Streit „war ein wichtiger Sieg für den Agrochemie-Giganten ’Monsanto‘“, meint die britische Zeitschrift „The Ecologist“. Der US-Konzern produziert einen Großteil der in den USA verwendeten Wachstumshormone. Die Klage der USA gegen die Europäische Bananenmarktordnung, die noch zu Zeiten der WTO-Vorgängerin GATT verhandelt wurde, sei „ein reiner Konzernstreit“ gewesen, urteilt Klaus Wardenbach, WTO-Experte und langjähriger Mitarbeiter der Grünen-Fraktion im Europaparlament. „Die USA, die selbst gar kein bedeutender Bananenproduzent sind, haben die Klage im Interesse der US-Konzerne ’Dole‘ und ’Chiquita‘ erhoben. Erst später haben sich mittelamerikanische Staaten angeschlossen, die selbst Bananen produzieren.“

Nationale Umweltschutz-Bestimmungen können nach diesem Muster jederzeit angegriffen und im Zweifel als nicht WTO-konform beseitigt werden. Fraglich ist auch, ob multinationale Umweltverträge wie das Artenschutzabkommen „Cites“, die „Baseler Konvention“ gegen den Giftmüllhandel oder das „Montrealer Protokoll“ zum Schutz der Ozonschicht den Sog der Globalisierung überleben werden. „Jedes WTO-Mitglied kann die Handelsbeschränkungen angreifen, die mit diesen Abkommen verbunden sind“, sagt Ana Toni von Greenpeace. Der klagende Staat muß zu diesem Zweck nur der WTO, nicht aber dem entsprechenden Umweltabkommen angehören.

Um zu verhindern, daß die WTO ausschließlich als Verstärker für Wirtschaftsinteressen agiere, müsse die Arbeit der Organisation schleunigst transparenter werden, fordert Klaus Wardenbach. „Es gibt ein großes demokratisches Defizit bei der WTO: der Rückfall in die Geheimdiplomatie des Absolutismus, die Privilegierung der großen Handelsmächte, der Abbau innerstaatlicher Demokratie.“ Das Europaparlament und die nationalen Parlamente sollten stärker als bisher in die vorbereitende Arbeit der WTO einbezogen werden. Nichtregierungsorganisationen müsse ein Beobachter- und Beratungsstatus zugesprochen werden, was die Schweiz bereits praktiziere. Denn beim Wissensstand über die WTO und ihre Bedeutung, fürchtet Wardenbach, sei Deutschland bislang „ein reines Entwicklungsland“.

Von OLAF PREUSS

Streitfälle vor der WTO

Staaten können die Streitschlichtung der WTO einschalten, wenn Verhandlungen bei Handelskonflikten nicht mehr weiterführen. Zur Zeit liegen bei den Schiedsge-richten rund 20 Fälle zur Entscheidung. Einige Beispiele:

Fleisch
Die EU verbietet den Import von Fleisch, das unter Verwendung bestimmter Wachstumshormone gezüchtet wurde. Die USA und Kanada sehen darin ein ungerechtfertigtes Handelshemmnis und wollen die Regelung mit Hilfe der WTO-Streitschlichtung kippen, was ihnen aller Voraussicht nach auch in zweiter und letzter Instanz gelingen wird.

Benzin
Benzin aus Venezuela und Brasilien erfüllte nicht die für US-Metropolen gültigen Schadstoffnormen, für deren Einführung auch die amerikanische Umweltbewegung gekämpft hatte. Die Südamerikaner klagten bei der WTO für den freien Verkauf ihrer Produkte und bekamen in beiden Instanzen Recht. Die US-Umweltbehörde hob die hohen Normwerte auf.

Bananen
Die EU begünstigte mit Hilfe von Zöllen den Import von Bananen aus ehemaligen europäischen Kolonialstaaten in Afrika, der Karibik und im Pazifik. Die klagenden Staaten – darunter die USA – sahen darin eine Diskriminierung ihrer Produkte. Sie klagten auf Gleichbehandlung und bekamen vom WTO-Schiedsgericht in erster Instanz recht. Die EU hat die Berufungsinstanz angerufen, die den Spruch höchstwahrscheinlich bestätigen wird.

Alkohol
Japan hatte Whisky, Cognac und andere ausländische Spirituosen mit höheren Steuern belegt als Schnaps aus einheimischer Produktion. Die USA, Kanada und die EU bekamen mit ihrer Klage vor der WTO in beiden Instanzen recht, die japanischen Alkoholsteuern müssen angepaßt werden.

Kuba
Seit 35 Jahren gilt ein US-Wirtschaftsembargo gegen das kommunistische Kuba. Die USA behalten sich vor, ausländische Unternehmen und deren Angehörige, die auf Kuba arbeiten, wirtschaftliche Aktivität und den Aufenthalt in den USA zu verbieten. Ein auf Antrag der EU eingerichtetes WTO-Schiedsverfahren ruht zur Zeit.

Weltgericht WTO

Die WTO („World Trade Organisation“) wurde 1994 in Marrakesch gegründet und nahm am 1. Januar 1995 in Genf ihre Arbeit auf. Chef des WTO-Sekretariats mit seinen insgesamt 500 Mitarbeitern ist der Generalsekretär und frühere italienische Handelsminister Renato Ruggiero. Eine Reihe von Ausschüssen und Arbeitsgruppen leisten die Facharbeit. Zur Zeit gehören der Organisation 132 Staaten an, 30 verhandeln um den Beitritt. Die WTO ging aus dem seit 1948 bestehenden Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen GATT hervor. Ihr höchstes Organ ist die Ministerkonferenz, die mindestens alle zwei Jahre tagt, zuletzt Ende 1996 in Singapur. Hauptaufgabe der WTO ist es, die Ergebnisse internationaler Handelsvereinbarungen umzusetzen, die Liberalisierung der Märkte voranzutreiben und Streitfälle zwischen den Mitgliedern beizulegen. Besonders wichtig ist daher der „Dispute Settlement Body“, ein Organ, das Handelskonflikte nach einem genauen Reglement verhandeln und schlichten läßt, falls keine gütliche Einigung zustande kommt. Im Gegensatz zur GATT-Schlichtung sind die WTO-Schiedssprüche spätestens nach der zweiten Instanz für die Streitparteien praktisch immer bindend, da sie von den Mitgliedern nur einstimmig zurückgewiesen werden können. Die Zuständigkeit der WTO wurde gegenüber dem GATT erheblich ausgedehnt. Sie umfaßt neben dem Warenverkehr auch den Handel mit Dienstleistungen (GATS-Abkommen) und die Rechte am geistigen Eigentum, etwa Regelungen zu Patenten und Erfindungen (TRIPs-Abkommen).